Lo statuto speciale e le sue norme d'attuazione

Cardini fondamentali del sistema autonomistico del Trentino - Alto Adige sono lo statuto speciale e le norme d'attuazione dello statuto.

Lo statuto speciale per il Trentino - Alto Adige è stato approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5; quindi lo statuto ha natura di legge costituzionale, e con legge costituzionale (con la procedura stabilita dall'art. 138 della costituzione, dunque) sono state introdotte le modifiche successive: quella generale del 1971 (che ha comportato una profonda revisione dello statuto originario) e alcune altre meno organiche ma comunque significative, fra le quali rilevano soprattutto la modifica delle competenze regionali in materia di ordinamento degli enti locali, avvenuta nel 1993, e la riforma del 2001. Le più importanti modifiche del titolo VI, sulla finanza regionale e provinciale, sono state introdotte nel 1989 e nel 2010, con legge ordinaria del parlamento approvata in attuazione dell'art. 104 dello statuto (legge 30 novembre 1989, n. 386) e più recentemente con la legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010). E' recente, infine, un'ampia revisione delle disposizioni a tutela delle minoranze, e in particolare di quella ladina (legge costituzionale n. 1 del 2017)

Infatti in alcuni settori (la finanza regionale e provinciale, alcune norme sulle concessioni a scopo idroelettrico, le norme sulla sostituzione periodica dei presidenti del consiglio regionale e del consiglio provinciale di Bolzano) è possibile modificare lo statuto con legge ordinaria, sia pure a procedimento rinforzato (art.104 dello statuto).

A seguito della riforma del 1971 il testo dello statuto è stato ricomposto nel decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670. Quanto alla forma di approvazione, lo statuto del Trentino - Alto Adige, alla pari degli altri statuti speciali, presenta le seguenti caratteristiche:

atto con cui si approva (e si modifica) lo statuto speciale è una legge costituzionale, quindi una fonte normativa statale, il cui regime è disciplinato dall'articolo 138 della costituzione. Dal punto di vista formale e procedurale si tratta quindi di una legge del parlamento a procedimento legislativo aggravato (legge approvata da ciascuna camera con due successive deliberazioni, a intervallo non inferiore di tre mesi l'una dall'altra e - nella seconda approvazione - con la maggioranza assoluta dei componenti);
rispetto alla procedura dell'articolo 138 della costituzione (e secondo una modificazione introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 2001) la legge costituzionale che approva o modifica lo statuto non è soggetta a referendum confermativo (art. 103, quarto comma, dello statuto): si evita così che sullo statuto di una singola regione venga chiamato a esprimersi l'intero corpo elettorale nazionale;
peculiare del Trentino - Alto Adige, inoltre, è il regime dell'iniziativa: essa appartiene anche al consiglio regionale, che però è chiamato a deliberare in modo conforme alla proposta dei due consigli provinciali (art. 103, secondo comma, dello statuto); l'esercizio della proposta da parte dei due consigli provinciali diventa quindi elemento politicamente e giuridicamente fondamentale;
una norma di garanzia prescrive inoltre che sui progetti di modifica dello statuto presentati dal governo o in sede parlamentare debba essere acquisito il parere del consiglio regionale e dei consigli provinciali (art. 103, terzo comma, dello statuto);
sotto un profilo formale lo statuto speciale non è quindi espressione diretta di un potere di autonomia politico-organizzativa della regione e delle province autonome; e l'autonomia statutaria è soggetta a un'oggettiva limitazione in quanto lo statuto è approvato con legge dello Stato (mentre le regioni ordinarie approvano esse direttamente i loro statuti, con legge regionale a procedura rinforzata, secondo quanto stabilisce l'art. 123 della costituzione). Ma la motivazione di ciò sta nel fatto che lo statuto speciale deroga - in quanto legge costituzionale - alla disciplina del titolo V della costituzione, che detta invece un regime uniforme di principi sull'organizzazione e sui poteri regionali, valido per tutte le regioni ordinarie;
questa limitazione formale è attenuata sotto un duplice profilo: da un punto di vista istituzionale e politico perché rimane determinante l'iniziativa svolta a livello provinciale e (quindi, unitariamente) a livello regionale: è improbabile che il parlamento approvi modifiche fondamentali allo statuto senza un preventivo e positivo parere delle istituzioni interessate. Dal punto di vista sostanziale perché a una limitazione formale dell'autonomia statutaria corrisponde nel concreto un'autonomia di contenuti (in tema di organizzazione, competenze e poteri) più ampia di quella riconosciuta alle altre regioni.

Quanto al suo contenuto, lo statuto:

è la fonte dove, secondo quanto prescrive la costituzione all'art. 116, sono collocati i principi fondamentali che regolano l'autonomia della regione e delle due province autonome, sia per quanto riguarda la forma di governo, sia per quanto concerne le norme generali sull'organizzazione, sul funzionamento e sul regime delle competenze. Come nelle altre regioni a statuto speciale, il suo contenuto deroga quindi alla disciplina costituzionale delle regioni a statuto ordinario, stabilita in via generale nel titolo V della costituzione: questo vale soprattutto per il sistema dell'ordinamento degli organi statutari e per il quadro delle competenze legislative e amministrative;
è la fonte che disciplina direttamente (soprattutto nel titolo II) alcuni aspetti generali della forma di governo, come l'articolazione degli organi della regione e delle province, la loro composizione e i loro reciproci rapporti, l'elettorato attivo ecc. Più in particolare, tuttavia, gli istituti che caratterizzano la forma di governo provinciale sono oggi riservati alla disciplina di un'apposita legge provinciale, approvata con procedura rinforzata (art. 47 dello statuto); si può dire, quindi, che la forma di governo provinciale è stata largamente de costituzionalizzata;
è la fonte che detta la disciplina generale dei settori che tradizionalmente formano oggetto degli statuti regionali: come le norme sulle funzioni degli organi statutari, il regime delle competenze legislative e amministrative, i rapporti con gli enti locali, il regime dei beni e il sistema finanziario, i rapporti con lo Stato, ecc.; ovviamente distinguendo - quando necessario - l'ambito della regione da quello delle province autonome;
è la fonte che disciplina i principi fondamentali che individuano le peculiarità della regione e delle province autonome: in particolare quelli collegati all'esigenza di tutelare le minoranze (ad esempio: il regime del personale statale in provincia di Bolzano; il particolare sistema di rappresentanza delle minoranze negli organi degli enti pubblici territoriali; la giurisdizione amministrativa; l'uso delle lingue tedesca e ladina; l'ordinamento scolastico in provincia di Bolzano ecc.);
è una disciplina organizzata e ripartita su dodici titoli: i primi sono dedicati ai principi generali dell'organizzazione statutaria, al sistema delle funzioni legislative (ripartite fra regione e provincia autonoma) e amministrative (titolo I); alla disciplina degli organi della regione e della provincia (titolo II). Segue la disciplina di principio sull'esercizio della funzione legislativa e regolamentare (titolo III), sull'ordinamento degli enti locali, sull'ordinamento dei beni e la finanza (titoli IV, V e VI). Successivamente è dettata la disciplina sui rapporti con lo Stato e quella relativa agli interventi degli organi giurisdizionali (titoli VII, IX e X). A parte sta la normativa su alcuni aspetti peculiari della tutela delle minoranze (titoli VIII e XI) e quella finale e transitoria (titolo XII);
è una disciplina in gran parte di principi, che richiede d'essere coerentemente svolta e attuata dalla norme di attuazione e dalla legislazione di settore.

Le norme d'attuazione dello statuto (art. 107 dello statuto) hanno avuto e hanno tuttora grande importanza per definire i contenuti delle competenze spettanti alle province autonome e alla regione, nelle materie in cui esse hanno competenza legislativa o nei settori in cui lo statuto garantisce loro particolari poteri d'intervento.

Come presso le altre regioni a statuto speciale (ma in Trentino - Alto Adige queste norme sono molto più numerose e articolate), attraverso le norme di attuazione lo statuto ha trovato interpretazione puntuale, applicazione progressiva e sistematicamente aggiornata, talvolta anche adeguamenti significativamente estensivi. Dopo la riforma del 1971 sono state approvate molte norme di attuazione, in parte per riformulare le vecchie, emanate sotto la vigenza del primo statuto, in parte per disciplinare in dettaglio le nuove competenze attribuite alle province dallo Stato o a queste trasferite dalla regione.

Sotto un profilo formale, le norme d'attuazione sono fonti normative di livello inferiore alla legge costituzionale (e quindi alla costituzione e allo statuto); hanno però forza e valore superiore alle leggi ordinarie, posto che rappresentano lo strumento immediatamente attuativo e integrativo della disciplina statutaria e contengono indirizzi normativi per il legislatore ordinario. Formalmente sono decreti legislativi (un tempo decreti del presidente della repubblica), per i quali però non c'è delega preventiva del parlamento, come accade per gli altri decreti che portano questo nome. Sono fonti a competenza riservata, adottate con procedura specifica: in particolare sono approvate dal governo, previa istruttoria e su proposta di una commissione paritetica composta da dodici membri (la commissione dei dodici), di cui sei nominati dai consigli regionale e provinciali e sei dal governo. Nell'ambito della commissione dei dodici, una commissione di sei componenti tratta gli aspetti specifici della provincia di Bolzano.

Le norme d'attuazione svolgono funzioni diverse:

consentono di definire, a un livello sostanzialmente pattizio (con riguardo al ruolo e alle modalità di lavoro della commissione paritetica), le regole fondamentali di raccordo fra l'ordinamento dello Stato e quello della regione e delle province autonome;
hanno funzione strumentale rispetto allo statuto e ne attuano, dettagliano o precisano la relativa disciplina di principio: sono considerate lo strumento usuale (e a utilizzo permanente, come ha confermato la corte costituzionale, nonostante la previsione dell'art. 108 dello statuto) attraverso il quale lo Stato, la regione e le province autonome stabiliscono i reciproci ambiti d'azione, e in base al quale lo Stato trasferisce nuove competenze a livello locale;
storicamente, quindi, è attraverso le norme d'attuazione e non attraverso leggi ordinarie che lo Stato (nell'ambito dei principi statutari) ha attribuito competenze e strumenti alla regione e alle province autonome; le norme d'attuazione, insomma, hanno svolto la funzione che per le regioni ordinarie è stata svolta dalle disposizioni che ne hanno via via ampliato e attuato il regime delle competenze: com'è avvenuto, ad esempio, con il decreto del presidente della repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e più recentemente con la legge 15 marzo 1997, n. 59 (cui hanno fatto seguito vari decreti legislativi delegati, fra i quali il più importante è stato il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112). E' grazie alle norme d'attuazione che l'autonomia del Trentino - Alto Adige ha consolidato nel tempo un regime di competenze molto ampio, anticipando e anche andando oltre le riforme che negli anni novanta hanno visto un progressivo accrescimento delle funzioni delle regioni ordinarie (federalismo amministrativo a costituzione invariata);
sono lo strumento attraverso il quale lo Stato ha trasferito alla regione e (soprattutto) alle province autonome proprie competenze. Più in generale esse sono approvate per definire, settore per settore, i limiti d'esercizio delle competenze legislative e amministrative attribuite dallo statuto alla regione e alle province autonome: quando operano in questa direzione, di regola, le norme d'attuazione contengono, per ogni settore di competenza, anche gli ambiti di attribuzione riservati allo Stato, con la disciplina del trasferimento - a livello locale - del personale, dei beni ecc. In alcuni casi la disciplina è uniforme per entrambe le province; in altri casi (ad esempio in materia di istruzione scolastica) ci sono norme distinte per ognuna delle province, in ragione delle loro peculiarità; in altri casi, ancora, le norme d'attuazione disciplinano aspetti che riguardano la sola provincia di Bolzano (bilinguismo, proporzionale);
hanno per contenuto sia norme d'indirizzo e di principio rivolte a vincolare il legislatore (statale, regionale o provinciale), sia disposizioni specifiche d'immediata applicazione;
sono lo strumento attraverso il quale alcune previsioni statutarie di contenuto generale o ordinamentale trovano concreta attuazione: alcune di queste norme hanno un'importanza strategica, e talvolta contengono disposizioni innovative e derogatorie dei principi generali. Fra le più rilevanti si segnalano le norme generali sugli organi e sulle funzioni della regione e delle province autonome (decreto del presidente della repubblica 1 febbraio 1973, n. 49); quelle sul demanio e sul sistema finanziario regionale e provinciale (decreto del presidente della repubblica 20 gennaio 1973, n. 115; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268); le norme sull'istituzione e sul funzionamento dei tribunali di giustizia amministrativa in ciascun capoluogo provinciale (decreto del presidente della repubblica 6 aprile 1984, n. 426) e delle sezioni locali della corte dei conti (decreto del presidente della repubblica 15 luglio 1988, n. 305); quelle sull'attribuzione a livello locale di funzioni trasferite dallo Stato (decreto del presidente della repubblica 19 novembre 1987, n. 526); le norme di attuazione sul rapporto fra le leggi statali e le leggi locali e sul potere governativo d'indirizzo e coordinamento (decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266).

La funzione delle norme di attuazione non è venuta meno con le riforme costituzionali del 2001. In particolare, l'attività delle commissioni paritetiche previste dagli statuti speciali è stata confermata dalla legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che all'articolo 11 chiama in causa la loro attività per l'approvazione delle nuove norme d'attuazione necessarie al trasferimento dei beni e delle risorse strumentali occorrenti per l'esercizio delle ulteriori funzioni amministrative e per l'esercizio delle attività regionali in materia internazionale e comunitaria, riconosciute anche alle autonomie speciali dall'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Ma è probabile che muteranno progressivamente - almeno in parte - forme e contenuti di queste norme, posto che è cambiata la logica di distribuzione delle competenze e delle funzioni fra Stato e regioni. In un contesto di statuto invariato la commissione paritetica avrà ancora, presumibilmente, una funzione di aggiornamento, correzione e integrazione del quadro normativo vigente. Se venisse approvato un nuovo statuto che recepisca il nuovo sistema di riparto delle competenze fra centro e periferia le norme d'attuazione potranno assumere ruolo e funzioni parzialmente diverse.

Il ruolo delle norme d'attuazione è stato riaffermato anche dalla legge delega sul federalismo fiscale (legge n. 42 del 2009), che all'articolo 27 ha dettato i principi attraverso i quali anche le autonomie speciali dovranno contribuire ad attuare in ambito nazionale i principi di perequazione e di solidarietà.